Как защитить Конституционный суд ФРГ от ультраправых

75 лет назад - 23 мая 1949 года - был официально провозглашен текст Основного закона Федеративной Республики Германия. В числе основных принципов немецкой демократии - признание верховенства конституции. За претворением этого принципа конституции - соответствия законов, прочих нормативных актов и судебных решений - в жизнь следит Федеральный конституционный суд, являющийся одним из ключевых элементов политико-правовой системы страны.

В последние месяцы немецкие юристы и политики готовят планы защиты высшего судебного органа страны от возможных попыток подрыва его правового потенциала антидемократическими политическими силами, помня о проблемах с независимостью юстиции, возникших в соседних странах Европейского Союза - Польше и Венгрии.

Законопроект из бундесрата

Успех правопопулистской партии "Альтернатива для Германии" (AдГ), которая частично признана властями представляющей угрозу конституционному строю страны, похоже, усилил внимание в ФРГ к этой проблеме. На данный момент за АдГ готовы проголосовать около 15-20% немцев, а в ряде восточных федеральных земель - более 30%.

Бундесрат (орган, представляющий интересы 16 федеральных земель) в начале февраля обнародовал 14-страничный законопроект, который направлен на закрепление в Основном законе норм, регулирующих деятельность Федерального конституционного суда, что затруднит их изменение будущими правительствами.

Сейчас в Основном законе ФРГ есть три статьи, определяющие порядок избрания 16 судей Федерального КС. Половина из них назначается бундестагом, другая половина - бундесратом. Однако, как отмечается в предложенном законопроекте, в немецкой конституции есть существенные "пробелы", которые угрожают независимости суда. В частности, для назначения новых судей не требуется большинство в две трети голосов, нет ограничений на срок пребывания судей в должности и запрета на их переизбрание.

Все эти нормы прописаны только в "Законе о Федеральном конституционном суде" - рядовом законе, который может быть изменен простым большинством голосов депутатов парламента. Другими словами, возможное авторитарное правительство Германии в будущем теоретически может легко переписать этот закон, снизить порог в две трети голосов и назначать в КС дружественных себе судей.

Аналогичным образом авторы законопроекта, разработанного в бундесрате, хотят устранить возможность того, что даже треть депутатов бундестага может заблокировать назначение новых судей Конституционного суда ФРГ и тем самым полностью лишить его возможности выполнять свои функции.

Предупреждение из Польши

Ульрих Карпенштайн (Ulrich Karpenstein), зампредседателя Ассоциации немецких адвокатов и один из ведущих экспертов страны в области публичного права, считает, что поправки к законодательству, содержащиеся в подготовленном бундесратом законопроекте, жизненно необходимы.

"Конституционный суд ФРГ не защищен от блокады его работы парламентскими фракциями, находящимися в меньшинстве, особенно когда речь идет о выборе новых судей, - пояснил он в интервью DW. - Суд также не защищен от действий простого большинства в бундестаге, как, например, было в Польше в случае с партией "Право и справедливость" (PiS)".

"(Сейчас. - Ред.) можно проводить так называемое "доукомплектование суда" - другими словами, просто назначать туда дополнительных судей или создавать дополнительные палаты со своими судьями, - добавил Карпенштайн. - Есть способы улучшить имеющуюся ситуацию, и по сути все согласны с тем, что нужно что-то делать".

Однако Штефан Мартини (Stefan Martini), старший научный сотрудник отдела публичного права Кильского университета, полагает, что, хотя реформы в этой сфере могут показаться достаточно разумными, немецким законодателям следует проявить осмотрительность. "Я бы был очень осторожен. Конечно, имеет смысл включить некоторые нормы о Конституционном суде ФРГ в Основной закон, но я бы ограничился только фундаментальными правилами", - отметил он в беседе с DW.

Мартини считает, что правила, ограничивающие срок полномочий судей и запрещающие им переизбираться, имеют смысл, но признается, что у него "смешанные чувства" по поводу необходимости избирать судей большинством в две трети голосов. "Потому что если вы это сделаете, то вам придется решать, как обойти блокирование этой процедуры в парламенте, - уточнил ученый-правовед. - И идеального решения тут нет: будь то другая ветвь власти, берущая на себя ответственность, или коллегия судей - это приведет к снижению демократической легитимности".

Недавний кризис в Польше, связанный с проведением судебной реформы, прямо подтолкнул многих юристов в Германии к поиску путей защиты Конституционного суда ФРГ. Тот кризис, вызвавший массовые протесты поляков, начался в 2015 году, когда национально-консервативная партия "Право и справедливость" была обвинена в том, что, придя к власти, она стала комплектовать суды под себя. Располагая абсолютным большинством в польском Сейме, PiS внесла изменения в законы, регулирующие деятельность Конституционного трибунала, и назначила туда пять новых судей.

Кроме того, в 2019 году правительство PiS создало новую палату Верховного суда, назвав ее дисциплинарной палатой, и изменило закон, предоставив правительству право назначать и отстранять от должности председателя Верховного суда. Эти реформы вызвали недовольство Европейского суда в Люксембурге, который постановил, что они нарушают законодательство ЕС и подрывают независимость польской судебной системы.

Худшие сценарии

Кризисы подобного рода случались и в других странах. Так, в частности, реформы, проведенные в 2013 году в Венгрии партией премьер-министра Виктора Орбана ФИДЕС, подверглись международной критике за ослабление разделения полномочий между законодательной и судебной ветвями власти.

"Конституционный суд занимает центральное место при демократическом правлении и правовом государстве, защищая основные права, принцип разделения властей и свободные выборы, - указывает Ульрих Карпенштайн. - Представьте себе, если бы в конце срока полномочий (канцлера или президента ФРГ. - Ред.) у нас был сценарий, как с (президентом США Дональдом. - Ред.) Трампом или (президентом Бразилии Жаиром. - Ред.) Болсонару. Другими словами, появились бы канцлеры или президенты, которые не хотели бы уходить в отставку, заявляя, что выборы были сфальсифицированы. В такой момент нам нужен суд, который бы решал, насколько правдивы подобные заявления".

Со своей стороны, Штефан Мартини предупреждает, что усложнение процедуры изменения законов не всегда является положительным моментом: "После того, как по итогам выборов нелиберальное правительство будет сменено прогрессивным, последнему также, например, будет необходимо такое же большинство голосов, чтобы поменять политику. И это станет сложнее, если закрепить определенные нормы непосредственно в конституции".

Поправки в законодательство, предложенные бундесратом, сначала были поддержаны всеми левоцентристскими и правоцентристскими немецкими партиями. Однако в конце февраля переговоры между министром юстиции ФРГ Марко Бушманом (Marco Buschmann) и консервативной оппозицией в бундестаге, похоже, зашли в тупик.

Мартин Плум (Martin Plum) и Фолькер Ульрих (Volker Ullrich), депутаты от Христианско-демократического союза (ХДС) и Христианско-социального союза (ХСС), недавно написали в статье для Frankfurter Allgemeine Zeitung, что, хотя они открыты к идее более прочного закрепления напрямую в Основном законе норм, касающихся Федерального конституционного суда, они хотят связать такие реформы с изменениями в базовом избирательном законодательстве. А это уже совсем другая конституционная проблема.