Sanktionen - kein Schaden für Belarus?

Auch Diktatoren gewinnen gerne Wahlen. Sechsmal hat sich Alexander Lukaschenko in den vergangenen 27 Jahren zur Wahl gestellt, und jedes Mal war er der Sieger. Oder der vermeintliche Sieger nach manipulierten Wahlen. Den Großteil seiner Herrschaft hat er im Angesicht von Sanktionen verbracht, und schon in den kommenden Tagen sollen weitere und noch härtere Strafmaßnahmen hinzukommen.    

Dass schärfere Sanktionen den 66-jährigen Lukaschenko zeitnah in die Knie zwingen werden, erwartet Christian von Soest vom Hamburger Forschungsinstitut GIGA nicht. "Das ist eine Haltung, mit der man dieses komplizierte Instrument mit viel zu hohen Erwartungen überfrachtet."

Ständig unter Strafe

Was für ein schwieriges Instrument Sanktionen sind, zeigt die DW-Analyse des Falls Belarus. Nach der ersten Wahl Lukaschenkos 1994 endete die vorsichtige Öffnung der ehemaligen Sowjetrepublik. Belarus entwickelte sich zu einer Autokratie.

Politische Gegner verschwinden spurlos, Medien und die Zivilgesellschaft werden drangsaliert, zivilgesellschaftlicher Protest unterdrückt. Die USA und die Europäische Union, die beiden weltweit aktivsten Sanktionierer, haben das Lukaschenko-Regime deshalb seit den frühen 2000er Jahren fast durchgehend mit Sanktionen belegt.

Die Vereinigten Staaten verabschiedeten 2004 den sogenannte Belarus Democracy Act – ein bis heute gültiges Bundesgesetz, das es ermöglicht, die Zivilgesellschaft zu fördern und die regierende Elite zu bestrafen. 2006 ordnete der damalige Präsident George W. Bush per Verfügung an, alle Vermögenswerte und Konten Lukaschenkos und seines engen Umfelds in den USA einzufrieren. Die EU verhängte zusätzlich zu Konten- und Vermögenssperren in Europa im selben Jahr auch ein Einreiseverbot gegen Lukaschenko. 2011 trat ein Waffenembargo in Kraft.

Diplomatischer Frühling

Doch als Russland 2014 die ukrainische Halbinsel Krim annektierte und Separatisten in der Ostukraine unterstütze, ging die Europäische Union auf Grund eigener Sicherheitsinteressen wieder auf den Machthaber zu. Minsk, die belarussische Hauptstadt, entwickelte sich damals zum wichtigen Standort für die diplomatischen Bemühungen. 2016 hob die EU ihre Strafmaßnahmen gegen Belarus auf. Nur das Waffenembargo blieb in Kraft.

Diese Phase der Entspannung endete mit der gefälschten Präsidentschaftswahl und der gewaltsamen Unterdrückung friedlicher Massenproteste im August 2020. In drei Wellen verhängte Brüssel neue Einreiseverbote und fror Konten und Auslandsvermögen ein. Insgesamt stehen derzeit 88 Personen und sieben Unternehmen auf der schwarzen Liste. Dutzende mehr werden bald hinzukommen.

Die Sanktionsspirale

Alexander Lukaschenko selber darf seit dem 6. November 2020 nicht mehr in die EU einreisen. Dennoch verfolgt er seine Gegner auch im europäischem Hoheitsgebiet. Am 23. Mai 2021 erzwang sein Regime die Landung einer Ryanair-Maschine in Minsk, um den nach Litauen geflohenen Blogger Roman Protassewitsch zu verhaften. Seitdem hat die EU ihren Luftraum für Maschinen aus Belarus gesperrt. Eine Maßnahme, die alle Menschen im Land bestraft.

Weitere Wirtschaftssanktionen gegen wichtige Industriezweige wie die Düngemittelproduktion könnten schon Ende Juni in Kraft treten. Auch die USA haben deutlich härtere Strafmaßnahmen angekündigt. 

Doch jede Verschärfung sei "ein sehr zweischneidiges Schwert", sagt Sanktionsforscher Christian von Soest. "Wenn noch weitere Wirtschaftssanktionen implementiert werden, trifft das auch die Bevölkerung."   

Elend im Irak 

Genau das geschah in den 1990er Jahren im Irak, nachdem der UN-Sicherheitsrat ein Wirtschaftsembargo verhängt hatte. Während sich Diktator Saddam Hussein bis 2003 an der Macht halten konnte, litten Millionen Iraker unter Armut, Hunger und Epidemien wie Typhus und Cholera.   

Deswegen setzte sich in der internationalen Gemeinschaft die Erkenntnis durch, dass Sanktionen nur Entscheidungsträger oder spezielle Sektoren der Wirtschaft eines Landes treffen sollten. 

Zu den bekanntesten gezielten Sanktionen zählen heute Einreise-Verbote und das Einfrieren von Konten und Vermögen im Ausland wie im Fall des Lukaschenko-Regimes. Umfassende, weniger gezielte Wirtschafts- und Finanzsanktionen wie der Ausschluss vom internationalen Zahlungsverkehrssystem Swift, die ganze Volkwirtschaften treffen, sind eine Ausnahme. Mit Blick auf Belarus wird über einen Swift-Ausschluss diskutiert. 

Welche Sanktionen sind erfolgreich?

Bei einer DW-Datenanalyse weltweiter Sanktionen seit 1995 zeigt sich, dass 36 Prozent der Reiseverbote erfolgreich war. Das heißt, in einem Drittel der Fälle kam der sanktionierte Staat seinem Sanktionierer entgegen. 

Finanzielle Sanktionen, die im gleichen Zeitraum sowohl gezielt als auch ungezielt eingesetzt wurden, waren in 41 Prozent aller Fälle erfolgreich.

Breiter angelegte Sanktionen waren noch erfolgreicher. Das gilt vor allem für abgebrochene oder ausgesetzte Militärkooperationen (46 Prozent).

Die beste Erfolgsquote mit 55 Prozent erzielten relativ selten verhängte Sanktionen wie Flugverbote, die Schließung von Seehäfen, der Abbruch diplomatischer Beziehungen oder der Ausschluss aus internationalen Organisationen. In der Grafik sind sie unter "Sonstige" subsummiert.

Diese Berechnung der Erfolgsquoten basiert auf einer Analyse der Global Sanctions Database. Die Datenbank ist ein Gemeinschaftsprojekt des Kieler Instituts für Weltwirtschaft, der Hochschule Konstanz und der Drexel University in Philadelphia. Darin dokumentiert das Forschungsteam mehr als 1.100 Sanktionen und, basierend auf Medienberichten, auch ihren Ausgang.  

Fehlende Transparenz

Offensichtliche Erfolge sind konkrete Verhaltensänderungen wie die Freilassung von Gefangenen, eine Waffenruhe oder der Beginn von Verhandlungen. Als herausragendes Beispiel gelten die Sanktionen gegen das ehemalige Apartheid-Regime in Südafrika.  

Doch "es trifft ja nicht immer zu, dass man Sanktionen erlässt, um Verhalten zu ändern. Und die Idee, dass Sanktionen tatsächlich auch immer zu Verhaltensänderungen führen, stimmt so auch nicht", betont Politologin Clara Portela vom EU-Institut für Sicherheitsstudien.

Im Fall von Belarus verlangen Europäer und Amerikaner zum Beispiel nicht offen einen Regimewechsel. Aber ist es unausgesprochen nicht genau das, was die westlichen Verbündeten politisch anstreben? "Bevor man evaluieren kann, ob Sanktionen wirken oder nicht, muss klar sein, was die Sanktionsziele sind. Und in diesem Punkt sind die Informationen der Sanktionsabsender minimalistisch bis gar nicht vorhanden", so Portela.

Ein Signal an Schurken 

Unumstritten ist für Christian von Soest vom GIGA Institut, "dass Sanktionen ein wichtiges Signal über internationale Normen setzen." Im konkreten Fall von Belarus: Sie stigmatisieren Lukaschenko als Übeltäter und sind eine Warnung an andere Autokraten. Sie signalisieren der unterdrückten Opposition Unterstützung. Und sie bekräftigen internationale Normen wie den Schutz der Menschenrechte. "In Wirklichkeit werden internationale Normen durch nichts anderes aufrechterhalten als durch das Engagement von Staaten", sagt Clara Portela.

Auch Katrin Kamin vom Kieler Institut für Weltwirtschaft betont, dass die Effekte von Sanktionen "nur schwer komplett abschätzbar und beobachtbar" seien - und damit schwierig zu messen. "Die Frage ist aber: was wären die Alternativen zu Sanktionen und wie wirkungsvoll wären diese? Vor diesem Hintergrund erscheinen über 30 Prozent 'Erfolgsquote' durchaus wirkungsvoll."

Widerstandsfähige Autokratien

Im Fall von Belarus wäre die Freilassung der politischen Häftlinge ein erster wichtiger Schritt. Die DW hat anhand der Global Sanctions Database auch analysiert, in welchen Regierungsformen Sanktionen in den vergangenen 70 Jahren häufiger scheiterten.

Dabei zeigt sich, dass Sanktionen gegen moderate Autokratien durchaus wirksam waren. Jede zweite Sanktion war demnach erfolgreich. Nur 16 Prozent scheiterten. Nach der Demokratie-Matrix der Universität Würzburg gelten Länder wie Russland oder die Türkei als moderate Autokratien, während Belarus auf dem Weg zur harten Autokratie ist.

Bei harten Autokratien stieg das Risiko des Misserfolgs auf 29 Prozent. Im Vergleich zum weltweiten Durchschnitt der anderen Regierungsformen verringert sich die Erfolgsquote von Sanktionen gegen "harte" Autokratien von 40 auf 26 Prozent. "Wir können diesen Effekt zum Beispiel im Iran und in Nordkorea beobachten", erklärt Katrin Kamin. "Druck führt nicht immer zur Demokratisierung."

Ausblick für Belarus

Die befragten Expertinnen und Experten betonen, dass Geschlossenheit ein entscheidender Erfolgsfaktor ist. Je mehr große Nationen oder Staatenbünde die restriktiven Maßnahmen mittragen, desto schwerer fällt es den sanktionierten Staaten, die Folgen ihres eingeschränkten Handlungsspielraums abzufedern. Doch schon ein Blockadebrecher reicht, um den Sanktionsdruck zu mildern.

Alexander Lukaschenko hat mit Russland einen starken Verbündeten im Rücken. "Der russische Präsident ist womöglich die einzige Person, die seine persönliche Sicherheit gewährleistet", sagt Olga Dryndova von der Forschungsstelle Osteuropa in Bremen. Lukaschenko habe sich in die "totale Abhängigkeit" begeben, um sein Regime zu retten.

Vermutlich entscheiden also nicht in erster Linie die europäischen und amerikanischen Sanktionen über Lukaschenkos Schicksal, sondern das politische Kalkül von Wladimir Putin.