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Foto mostra bomba de gasolina em primeiro plano, com motoqueiro em rua no segundo plano
Atual fórmula da Petrobras para definir preço dos combustíveis foi adotada no governo Michel TemerFoto: Buda Mendes/Getty Images

Como funciona a política de preços da Petrobras

21 de junho de 2022

Vinculado ao mercado internacional, valor dos combustíveis explodiu nos últimos dois anos. Bolsonaro faz críticas frequentes aos reajustes anunciados pela estatal, e Lula promete "abrasileirar" os preços se for eleito.

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O presidente da Petrobras, José Mauro Coelho, anunciou nesta segunda-feira (20/06) sua renúncia do cargo, em meio à crescente pressão do presidente Jair Bolsonaro e do presidente da Câmara, Arthur Lira, contra a política de preços dos combustíveis praticada pela estatal.

Os dois líderes anteriores da empresa – Roberto Castello Branco e Joaquim Silva e Luna – também perderam a cadeira após críticas de Bolsonaro à política que define o preço dos combustíveis vendidos às distribuidoras, hoje vinculados à flutuação do valor praticado no mercado internacional.

Mas a troca do presidente da estatal não deve esfriar o debate sobre a política de preços, que promete ser um dos temas da campanha eleitoral deste ano. O ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, pré-candidato ao Planalto, usou o primeiro dia de propaganda partidária do PT na televisão neste ano, em 24 de março, justamente para criticar os valores praticados pela Petrobras e prometeu "abrasileirar" o preço dos combustíveis.

"Seu salário sobe quando o dólar sobe? Então por que a Petrobras está reajustando o preço dos combustíveis em dólar? O Brasil é autossuficiente em petróleo. E o custo do nosso petróleo é em real. Nos governos do PT, a gasolina, o gás e o diesel eram em real. Lutar para abrasileirar o preço dos combustíveis é um compromisso do PT", afirmou Lula.

Já Bolsonaro, pré-candidato à reeleição, afirmou em março que a política de preços era resultado de uma norma "errada", e em junho defendeu a instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para investigar a Petrobras, seus diretores e conselheiros. "É inadmissível, com uma crise mundial, a Petrobras se gabar dos lucros que tem", afirmou o presidente.

Na sexta-feira (17/06), a Petrobras anunciou um reajuste de 14,26% no preço do diesel e de 5,18% no preço da gasolina vendidos para as distribuidoras. Em março, a estatal já havia reajustado o diesel em 24,9% no diesel e a gasolina, em 18,8%. Após o reajuste chegar ao valor praticado nos postos de combustíveis, o preço médio da gasolina deve ficar em cerca de R$ 7,38 o litro e o do diesel, em cerca de R$ 7,52 – 40% e 76% maiores, respectivamente, do que os valores médios de janeiro de 2019, primeiro mês do governo Bolsonaro, já descontada a inflação do período.

Como funciona a política de preços

A Petrobras usa o Preço de Paridade de Importação (PPI) para definir o valor que cobrará dos distribuidores. Ele considera o preço dos combustíveis praticado no mercado internacional, os custos logísticos de trazê-los ao Brasil e uma margem para remunerar os riscos da operação. Como o preço no mercado internacional é em dólar, a cotação da moeda também influencia o cálculo.

Essa fórmula foi adotada no governo Michel Temer. Nos governos Lula e de Dilma Rousseff, a definição do preço considerava a variação do petróleo no mercado internacional, mas também os custos de produção de petróleo no Brasil. Dessa forma, a estatal segurava impactos de oscilações dos preços no mercado internacional para o consumidor interno.

Dependendo da diferença dos preços, porém, em alguns momentos essa política fazia a Petrobras lucrar menos do que poderia ou ter prejuízo por vender, no mercado interno, combustíveis por um valor abaixo do que ela havia pagado para importar, o que era desvantajoso para os acionistas.

O Brasil é autossuficiente em petróleo, mas não em combustíveis. Em 2021, o país importou 23% do diesel e 8% da gasolina que consumiu. Os importadores privados alegam que, se o preço cobrado pela Petrobras for abaixo do praticado no mercado internacional, eles não teriam incentivos para atuar. Nesse cenário, dizem, ou a Petrobras voltaria a importar e revender a preços mais baratos ou haveria desabastecimento.

Queda de braço

Os conflitos sobre quais interesses a Petrobras deve atender é antigo e decorre da história da empresa, fundada sob o mote nacionalista "O petróleo é nosso", do fato de ser a maior companhia do Brasil, e do perfil de sua composição acionária, com peso cada vez maior de investidores privados que aportam capital em troca do recebimento futuro de dividendos.

O governo federal possui 50,3% das ações ordinárias da companhia, que dão direito a voto. O governo escolhe o presidente e a maioria dos diretores do Conselho de Administração da estatal e, portanto, tem grande poder para definir sua gestão.

Mas como a Petrobras é uma empresa de capital aberto, ela também tem obrigações com todos os seus acionistas, inclusive os privados. Das ações ordinárias, 41,5% pertencem a investidores estrangeiros e 8,2% a investidores brasileiros. Nas ações preferenciais, que dão direito a receber dividendos, mas não a voto, a participação dos investidores privados é ainda maior: 49,9% pertencem a investidores estrangeiros e 31,6% a investidores brasileiros.

O impeachment de Dilma teve como pano de fundo, entre outros motivos, escândalos de corrupção na Petrobras investigados pela Operação Lava Jato que revelaram grandes prejuízos à empresa. Em seguida, a posse de Temer e a eleição de Bolsonaro marcaram uma inflexão na política do governo para a estatal.

Mudança de rumo

Uma grande alteração promovida por Temer e mantida por Bolsonaro foi a nova política de preços, que tem duplo objetivo: aumentar a lucratividade da estatal, mas também criar condições para o funcionamento de um mercado privado e competitivo de refino, importação e distribuição de combustíveis.

O aumento da lucratividade foi alcançado. Em 2021, a Petrobras registrou o maior lucro de sua história, de R$ 106 bilhões, e anunciou que pagará R$ 101 bilhões de dividendos aos seus acionistas – 29% dos quais para a União. É a segunda maior distribuição de dividendos do mundo neste ano entre empresas petrolíferas, atrás somente da ExxonMobil, segundo levantamento da Economática.

A tentativa de criar um mercado privado e competitivo ainda está em andamento. A Petrobras segue com posição dominante e controla cerca de 80% do refino no Brasil. Ambos os governos, que tiveram à frente do Ministério da Economia Henrique Meirelles, Eduardo Guardia e Paulo Guedes, adotaram uma linha pró-mercado e de redução do tamanho da Petrobras, também com o intuito de atrair investimentos privados. Mas a chegada de capital novo para a construção de novas refinarias no Brasil não se concretizou em larga escala.

Nesse período, a Petrobras se desfez de diversos ativos, como a BR Distribuidora e refinarias como a de Mataripe, na Bahia, comprada pelo fundo de investimento árabe Mubadala. As novas regras também levaram ao crescimento do número de empresas importadoras de combustível no Brasil.

O que Lula propôs na propaganda do PT em março foi reorientar novamente a política de preço da Petrobras para considerar os custos internos de produção, o que voltaria a dar à estatal margem para praticar preços menores do que os do mercado internacional.

Qual é a proposta à esquerda

Deyvid Bacelar, coordenador-geral da Federação Única dos Petroleiros (FUP), vinculada à CUT e próxima de Lula, afirma à DW Brasil que "não faz sentido" o mercado brasileiro utilizar o preço internacional dos combustíveis. Ele defende que a Petrobras modifique sua atual política sobre o tema para considerar os custos internos e amplie sua capacidade de refino para reduzir a necessidade de importações.

Ele menciona que o Brasil é autossuficiente em petróleo e que o custo total de produção no país, a partir do ponto em que começa a dar lucro, seria um dos menores do mundo, de 28 dólares por barril em 2021, atrás apenas do da Arábia Saudita. Nesta segunda-feira (20/06), o barril do petróleo tipo Brent era negociado a 112 dólares no mercado internacional.

Placa com preços de combustíveis em frente a posto
Coordenador da FUP diz que "não faz sentido" o mercado brasileiro utilizar o preço internacional de combustíveisFoto: Buda Mendes/Getty Images

A FUP afirma que, ao longo de 2021, as refinarias da Petrobras operaram com 75% a 80% da capacidade, e que teria sido possível obter a autossuficiência em gasolina e reduzir a importação do diesel se essa taxa tivesse sido maior. Neste ano, as refinarias da estatal estão operando com cerca de 90% de capacidade.

Esse ponto é respaldado por um estudo reservado da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), vinculada ao Ministério de Minas e Energia, revelado no início de abril pelo jornal Folha de S.Paulo. Segundo o documento, a ampliação do refino dentro das capacidades da Petrobras poderia elevar a produção de óleo diesel em até 15%, reduzindo em 43% as importações líquidas, e faria o país autossuficiente em gasolina. Ao jornal, a Petrobras afirmou que havia "análises equivocadas" no estudo e que suas refinarias estavam operando "em sua capacidade máxima, considerando as condições adequadas de produção, segurança, rentabilidade e logística".

Em relação à capacidade de refino, o levantamento da FUP aponta que a empresa investiu de 2003 a 2015, em média, 26,8 bilhões de dólares por ano. Em 2021, a estatal investiu 8,7 bilhões de dólares. Bacelar defende a conclusão de duas refinarias que tiveram suas obras interrompidas após a revelação de desvios bilionários pela Operação Lava Jato, a do Comperj, no Rio de Janeiro, e a segunda linha de Abreu e Lima, em Pernambuco.

Após a Lava Jato, a Petrobras contabilizou perdas de R$ 28 bilhões com o Comperj, que seria o maior projeto individual da história da estatal. No governo Temer, a estatal tentou firmar uma parceria com a chinesa CNPC para terminar a obra, mas o negócio não foi adiante. Em 2020, a empresa rebatizou o complexo de Gaslub Itaboraí e redirecionou seu foco para processar somente gás natural. A Petrobras também tentou vender a refinaria de Abreu e Lima, mas não houve interessados, e em novembro de 2021 anunciou que iria concluir as obras da segunda linha da unidade, com investimentos de 1 bilhão de dólares anuais até 2026.

Além de mudar a política de preços e aumentar a capacidade de refino, a FUP defende a criação de um fundo de estabilização de preços pelo governo, que seria financiado por um imposto sobre a exportação de petróleo cru, com alíquota variável de acordo com o preço do petróleo no mercado internacional.

"Não estou falando para a empresa dar prejuízo, é para ter lucro, mas menor do que tem hoje. A Petrobras reduziu sua capacidade de investimento, que poderia ser usado também na transição energética, e virou uma grande empresa que gera renda principalmente para investidores internacionais", diz Bacelar.

Qual é a proposta dos importadores

Sérgio Araujo, presidente executivo da Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis (Abicom), afirma à DW Brasil ser compreensível que tanto Lula como Bolsonaro estejam tratando do preço dos combustíveis neste momento, cujos preços "estão muito elevados, e isso está sacrificando o bolso da população brasileira". "É um tema muito atrativo para os pré-candidatos."

No entanto, ele defende a manutenção da atual política de preços da Petrobras como uma forma de garantir a viabilidade da importação por agentes privados e promover a atração de novos investimentos. "A economia brasileira caminha sobre rodas, e o investimento nesse setor se faz necessário", diz.

Fachada da sede da Petrobras com logo da empresa
Joaquim Silva e Luna afirmou que política de preços da estatal de 2010 a 2015 provocou prejuízo de 40 bilhões de dólares à estatalFoto: Wagner Meier/Getty Images

Para a Abicom, a solução mais eficiente para a economia é precificar os combustíveis como as demais commodities, de acordo com a oferta e a demanda. "Subiu o preço do pão francês, do leite, do óleo de soja, e ninguém fica questionando. Com combustível, há usuários mais organizados, como os caminhoneiros e os taxistas, e acabam existindo contestações maiores. Mas o melhor para a economia é que os preços sejam definidos com base na oferta e demanda", diz.

Araujo afirma ser "uma grande inverdade" que a capacidade instalada da Petrobras para refino seria suficiente para o atendimento da demanda interna e diz que, no mundo, as refinarias em geral trabalham a 85% a 90% de sua capacidade. Segundo ele, o "déficit estrutural" no setor decorre de um descompasso entre o aumento da demanda e da capacidade de produção de combustíveis.

Ele alerta que mudar a política de preços da Petrobras também provocaria prejuízos à própria estatal. Joaquim Silva e Luna, que presidiu a estatal até março de 2022, afirmou que o "tabelamento" dos preços pela estatal de 2010 a 2015 provocou prejuízo de 40 bilhões de dólares e fez a empresa se tornar alvo de 31 ações movidas por acionistas minoritários.

Em casos excepcionais, Araujo considera que o governo deve ter "sensibilidade" a aumentos abruptos nos preços de combustíveis e adotar uma política pública para amortecer as oscilações, mas com recursos do próprio governo, e não da Petrobras. Como alternativa, ele defende reduzir tributos ou criar um fundo de estabilização de preços, financiado com as receitas com royalties e de participação especial que o governo recebe pela exploração do petróleo no país.

Apesar de o tema ter entrado na pré-campanha eleitoral, Araujo diz não crer que Lula promoveria mudanças substantivas a respeito. "Não acredito que Lula, se eleito, vá mexer na política de preços da Petrobras. O partido já teve essa experiência em um passado não muito diante, durante o governo da Dilma, de artificializar o preço dos combustíveis, o que acarretou num prejuízo muito grande para a Petrobras", afirma, mencionando reações de acionistas minoritários e redução do interesse da iniciativa privada de investir no setor. "Não acredito que o que está sendo debatido calorosamente na pré-campanha de fato se concretize, seja com o presidente Lula ou com o presidente Bolsonaro."