從8國峰會談德國基本法

如何在憲法基礎上取得確保國家安全和人民自由的法律平衡，是九一一事件以前就令德國政府感到棘手的難題，事件發生後其難度更大。現在政府醞釀修憲，為例如一旦飛機遭恐怖份子劫持，得擊落被劫飛機等緊急措施，建立法律基礎。此外，政界人士也熱烈討論有關儲存和提供居民個人生物數據資料、秘密情報活動以及聯邦軍參與國內治安等議題。在這方面，1949年5月23日正式生效的聯邦德國基本法依然成為專家們討論問題的法律構思基點。

58年前，剛走出納粹集權統治陰影的西德新政府，致力通過制定基本法，建立一個法治民主政體。那時當然無法預知五十多年後社會、國家及世界局勢的發展，因此現在出現要求政府修改憲法的聲音也就不足為奇。

有意不稱為「憲法」

1948年，由西方佔領區各州議會選出，負責制憲工程的「議會委員會」，於9月1日舉行首次會議，並選舉後來的第一任西德總理艾德諾為委員會主席。艾德諾在講話中指出：「議會委員會已正式展開作業。大家都知道，我們所處的是一個充滿未知數，也令德國感到前途未卜的時代。就連歐洲和全世界也籠罩在黑暗和不穩定的氛圍中。」

1948年9月1日在波昂舉行的「議會委員會」首次會議中，北威州州長、社民黨籍的阿諾爾德說明了「議會委員會」所負有的最重要使命，是制定一部二戰後德國人國樂於認同的基本法。阿諾爾德指出，這部憲法必須是一部合理規範德國公共生活，被全體人民所接受的，無條件向人民提供安全保障的「大憲章」。國家有義務竭盡一切可能，維護及保障公民的基本人權，使人民能夠安居樂業、免於恐懼。

艾德諾表示，「議會委員會」的工作應全然獨立自主。但戰勝國盟軍指示憲法制定者，在起草條文時應避免再犯下導致納粹有機會竊據魏瑪共和國政權的制憲錯誤。

人們刻意不將這部國家法典稱為「憲法」而稱之為「基本法」，是為了突顯它是國家在冷戰時期處於分裂狀態的一部臨時憲法。艾德諾說，：「分裂狀態下的德國已失去了政治運作能力。堅決貫徹執行國家的統一大業，是我們的既定目標。」

成功修憲範例

基本法在序言及正文中，明文規定最終完成德國統一的決心和任務。基本法的頭19條條文，將人權及公民權等基本權利置於首要位置，成為這部法典的核心部份。而魏瑪共和國憲法，則是將涉及人民基本權利的部份，分散於憲法的各章節中。

基本法規定的基本權利並不僅是國家要達成的目標，同時它也是直接有效的法律。基本權利的本質不容侵犯，其中包括保護人的尊嚴、人民自由發展個性的權利、宗教信仰自由、集會及結社自由、新聞及言論自由、職業自由、自由遷徙權、住宅不受侵犯權等等傳統的自由權。

除被視為廣泛保護公民，使其不受國家違法侵犯的基本權利外，還有所謂的「參與權」，也就是公民的參政權、選舉權、受教育權、要求保護家庭權，和平等權等等。

社民黨籍女議員瑟爾波特是當時參加制憲的成員之一。對她來說將男女平等列入基本法那天是一個歷史性的日子。她告訴說：「

西德地區婦女踏上了轉折的道路。男士們請不要笑，我說這話，並不等同於一個女權運動者的激情言論。我是一名立場中立的法學家，也身為別人的妻子和母親，與女權運動其實格格不入。但作為一名社民黨員，我親眼看見經過數十年的努力之後，終於達成爭取男女平等的目標。我的感觸良多。」

但家庭法的改革進程並不理想，直到最近十多年來才修改了如非婚生子女的平等權，而這僅是極少數修法成功的例子之一。

國家基本原則及確立德國的民主政治形式，都列入基本法中，其中規定：德國是一個三權分立的聯邦制共和國，也是自由、民主的法治及社會福利國家。人民的參政及發言權利都受到社會福利國家的保障。

基本法第二十一條規定，違反民主基本秩序的政黨活動，只能經由「聯邦憲法法院」的判決才能予以禁止。之所以設置如此高的法律門檻，也是因為汲取了魏瑪共和國憲法所導致納粹一黨獨大的經驗教訓。

爭議激烈

當年就制定基本法進行討論時，各方為如何建立聯邦制國家基本原則的問題，經常陷入談判危機。其中有關在聯邦國家體制下，聯邦政府與各州之間的互動關係，是引起爭論的議題之一。

「聯邦議院」是一個由人民選出的民意代表機構，其最重要的任務是立法、選舉聯邦總理和監督政府。「聯邦參議院」是各聯邦州的代表機構，國家一半以上的法案需經「聯邦參議院」同意後才能完成立法。根據自民黨議員德勒爾的解釋，「聯邦參議院」在重大法案的立法程序中，享有與「聯邦議院」平等的權利。也就是說，「聯邦議院」立法時，不能越過「聯邦參議院」，或在違背其意志下通過立法案件。

代表各州的「聯邦參議院」對制定法律的影響力之大，已妨礙到正常的立法作業，因此2006年進行聯邦制改革時，被削弱權限。

50年代中期進行的另一個重要憲法改革方案，是引進義務兵役制和建立聯邦軍。60年代末，又對具爭議性的戒嚴法進行了改革，並完成制定新的財政法。艾德諾在憲政籌備過程中，要求未來設置一個最高法院。同黨的基民盟議員聚斯特亨，對艾德諾的這一建議進行了闡釋：

「艾德諾主席將責成這一『國家最高法院』提供國內全體居民必要的保護，使他們能充分享受憲法賦予的基本權利。這是因為獨裁者的產生，並不限於某一「個人」，議會多數也有形成專制的可能。為避免這種情況的發生，我們需要通過建立一個『國家最高法院』的方式，來維護人民的基本權利。」

後來，這個國家最高法院的正式名稱就叫做「聯邦憲法法院」，它的主要功能，是保護基本法不受侵犯，它作出的判決，直接具有法律效力。

「議會委員會」在召開了十次會議後，主席艾德諾終於在1949年的5月8日正式宣佈：「各位先生，各位女士：「基本法」已在53票對12票的表決結果下順利通過。」

是否需要新憲法

1989年德意志聯邦共和國完成統一後，沒有再重新制憲。對此，人們所持的看法不同：有人覺得，這一作法剝奪了全體德國人民參與制定新憲法的機會；而另一些人則認為，它是一部前所未有的，最完美和最成功的基本法，完全沒有更改的必要。

由於基本法組織結構採用的是「協調式的民主」方案，在競爭激烈的今天，有人認為它已不合時宜。不過必須注意的是，要求修憲的背面可能隱藏著經濟利益的考量，為避免寶貴的民主監督機制和國家正當性受到侵害，「修憲」必須三思而行。