شوراهای بی‌اختیار، بلاتکلیف
۱۳۸۹ خرداد ۷, جمعه
وظیفه اصلی شوراها، مدیریت امور شهر، بخش، منطقه و روستاست. از حمل و نقل و تردد گرفته تا جمعآوری زباله، عرضه مواد غذایی، مراکز تفریحی، ورزشی و...
این شوراها می‌توانند نقشی بسزا در بهبود زندگی مردم داشته باشند، اگر اختیار کافی به آن‌ها داده شود. به عبارت دیگر اگر به مردم برای اداره زندگی‌شان اختیار کافی داده شود. قانون اساسی ایران اگرچه این اصل را پذیرفته است، اما بجز دوره‌ای کوتاه پس از ریاست جمهوری محمد خاتمی، شوراها نقش مهمی بازی نکرده‌اند.
مرز میان تصمیمات شورای شهر و دولت یا میان مسایل محلی و حکومتی کجاست؟ چرا دولت باید عهده‌دار مبارزه با گرانفروشی یا پخش مواد مخدر یا امنیت محله باشد؟ اگر مردم خود این وظایف را بر عهده گیرند، با نتایج بهتری روبرو نخواهند شد؟
نایلون‌های «فروشگاه شهروند»
برای نمونه نگاهی بیاندازیم به گوشه‌ای از مسایلی که در دو جلسه شورای شهر تهران موضوع بحث بوده‌اند: در جلسه شورای شهر تهران به تاریخ چهارم خردادماه امسال، لایحه اصلاحیه مصوبه « مجوز ارائه تسهیلات تشویقی به منظور رونق ساخت و ساز در شهرتهران» مورد بررسی قرار گرفت. حمزه شکیب، رئیس کمیسیون توسعه و عمران شورای شهر تهران در این جلسه به صدور مجوز اضافه اشکوب در شهرداری و لغو مصوبه شورا توسط دیوان عدالت اداری اعتراض می‌کند: «معاون شهرسازی شهرداری تهران هم با شرایط جدیدی اجازه صدور اضافه اشکوب داده است. او با اعلام اینکه این ایراد به دولت، شهرداری و قوه قضائیه وارد است افزود: نمی‌توان با خروج مردم از تهران وکم شدن جمعیت و نگرانی از وقوع زلزله حرف زد و بعد وزارت مسکن اضافه اشکوب را تایید کند و دیوان هم مصوبه شورا را رد کند...»
نمونه دیگر بحث برسر فروشگاه های شهروند در جلسه ۲۸ اردیبهشت ماه امسال است که در آن خسرو دانشجو سخنگوی شورای شهرتهران میگوید: ما هنوز نمی دانیم نحوه به کارگیری بخش خصوصی در فروشگاه‌های شهروند چگونه است و چطور می شود که مدیرعامل فروشگاه‌های شهروند مسول پیگیری راه اندازی مراکز تجاری الماس و توافق در این مورد می شود.
پروین احمدی نژاد، عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران هم میگوید که قیمت بسیاری از محصولات عرضه شده در فروشگاه‌های شهروند به جرات ۱ / ۵ برابر فروشگاه های بیرون از شهروند است. گزارش‌های زیادی از نارضایتی کارکنان فروشگاه ها داریم و افرادی در آن هستند که پس از ۸ ـ ۹ سال هنوز قراردادی ندارند و به اسم کارگر ساعت ۹ صبح تا ۹ شب در فروشگاه هستند.
معصومه ابتکار، رئیس کمیته محیط زیست شورای شهر تهران هم به سازگار نبودن نایلون‌های استفاده شده در این فروشگاه با محیط زیست ایراد می‌گیرد و عرضه برنج‌های آلوده در این فروشگاه و میادین میوه و تره‌بار شهر تهران...»
از مسایل کلان گرفته تا جزییات اجرایی در جلسات این شورا مطرح می‌شود! شورای شهر تهران یکی از بزرگترین و با قدرت‌ترین شوراها در ایران است و حساب بقیه شوراها در مناطق و شهرهای دورافتاده یا کوچک را باید از آن جدا کرد.
قرار بود شوراها چه وظایفی و چه اختیاراتی داشته باشند؟
قرار براین بود که شوراها نقش عمده را در سیاست‌گذاری‌های کلان شهری داشته باشند و شهرداران بازوی اجرایی شورای شهر شوند.
سعید مدنی پژوهشگر مسایل اجتماعی میگوید: «در واقع نوعی از مدل شورا ـ مدیرشهر که مثلاً در برخی از کشورها مثل فنلاند یا ایرلند می‌شود آن را دید که در وهله‌ی اول از سوی مردم اعضای شورای شهر انتخاب می‌شوند و آن شورای شهر مدیری را برای یک شهر انتخاب می‌کند که مسئولیت امور اجرایی و سازمان اجرایی شهر را برعهده دارد. و برخلاف رویه‌های قبلی که شهردار براساس موقعیت سیاسی‌اش می‌توانست نقش بسیار محوری یا نقش جنبی داشته باشد، در واقع قرار براین بود که این اختیارات تا حدودی تعدیل شود و در اختیار شورای شهر قرار گیرد.»
او به دو مدل مدیریت شهری اشاره می‌کند: «یکی مدل شهردار یا شهرداری قوی است. به این معنا که هم شورای شهر و هم شهردار از سوی مردم انتخاب می‌شوند. در این حالت هم شهردار از موقعیت سیاسی تثبیت شده و از حمایت عمومی برخوردار است و هم شورای شهر و در واقع تا حدودی این تعامل یک تعامل متقابل است. مدل دیگر مدل شورا ـ مدیر شهر است. همان طور که توضیح دادم شورای شهر از سوی مردم انتخاب می‌شود و شهردار از سوی شورای شهر. بنابراین در واقع این دو طیف را ما داریم. به هر دلیلی در تدوین قانون شورای شهر مدل دوم انتخاب شد و براین اساس فعالیت‌های شورای شهر شروع شد.»
شوراهای بی‌یال و کوپال
در ایران نه شوراها جای خود را پیدا کرده‌اند، نه دولت به دادن اختیار تصمیمگیری و قدرت اجرایی به آن‌ها تمایلی دارد. مهدي چمران، رييس دوره‌های دوم و سوم شوراي شهر تهران در روزهاي پاياني دوره دوم شوراها در گفت‌وگو با خبرنگار «دنياي‌اقتصاد» گفت که اميدوار است از كاهش اختيارات شوراها جلوگيری شود.
او در این گفتگو تاکید کرد که « تمام تلاش شورای شهر تهران در راستاي برطرف كردن نياز‌های شهروندان است و همين مساله موجب افزايش انتظارات مردم از اين شورا است.»
چمران ادامه داد: در اين شرايط كاهش اختيارات قانونی شورای شهر در تضاد با افزايش انتظارات مردم قرار مي‌گيرد و پارادوكسي را ايجاد می‌كند كه به هيچ‌وجه به نفع و در راستای مشاركت حداكثری مردم و همچنين شور و نشاط جامعه نيست.»
حالا بجز کاهش اختیارات صحبت کاهش عمر شوراها نیز به میان کشیده شده است. مهدی چمران میگوید این کار برای نظام هزینه و تبعات زیادی دارد.
به نظر سعید مدنی اشکال اصلی از ابتدای کار این بود که مدیریت کلان کشور یا مدیریت سیاسی کشور باید تکلیف خودش را با مدیریت شهری معلوم می‌کرد. «یعنی تصمیم می‌گرفت که آیا می‌خواهد کل وظایف اجرایی شهر را در اختیار مدیریت شهری قرار دهد یا اساساً تمایلی به این کار ندارد. به دلیل این که در قانون هم تا حدود زیادی این موضوع بلاتکلیف مانده بود، متناسب با نوع رابطه‌ی سیاسی بین نهاد مدیریت شهری و نهاد قدرت سیاسی یا دولت، در واقع می‌توانست شورای شهر تقویت شود یا اساساً کنترل و محدود شود. در طول این سه دورهی شورای شهر ما می‌بینیم که نوعی تزلزل در موقعیت مدیریت شهری وجود دارد که ناشی از همین مسأله است. یعنی اگر مدیریت شهری و شهردار رابطه‌ی خوبی با دولت داشتند، تقویت شدند و بودجه‌ی لازم به آن‌ها داده شده و وظایف بیشتر و برعکس.»
در اصل ۱۰۰ قانون اساسی گفته شده است که پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره‌ی امور هر شهر، روستا، بخش، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند.
در واقع در قانون اساسی بسیاری از تصمیم‌گیری‌ها در مدیریت شهری به عهده‌ی شوراها و نمایندگان مردم محل قرار داده شده است. ولی واکنش دولت‌ها نسبت به این اختیارات متفاوت است.
سعید مدنی معتقد است که « برخی دولت‌ها مثل دولت اصلاحات تمایل داشتند و این اصل را می‌پذیرفتند که مردم هر چقدر به صورت کامل در امور خودشان مشارکت داشته باشند، و در سطح برنامه‌ریزی و تصمیمگیری تا اجراء درگیر شوند، وظایف به صورت بهتری انجام می‌شود و مدیریت شهری بهتر فعالیت می‌کند. به همین دلیل این تعادل نسبی وجود داشت بین مدیریت کلان کشور و مدیریت شهر. اما اگر دولت اصولاً تمایلش به تمرکز و اقتدارگرایی باشد، طبیعتا یک دولت اقتدارگرا ترجیح می‌دهد که حتی در مورد نان و آب و بسیاری از مسائل روزمره و جمعآوری زباله و نحوه‌ی تصمیمگیری در امور تخصصی مثل حمل و نقل شهری و بسیاری جزییات دیگر به صورت جزیی مداخله و سلایق خودش را اعمال کند.»
شوراها محصول یک فرهنگ و فرهنگ‌ساز
ایران تجربه سومین دور شوراها را پشت سر می‌گذارد. سه شورا که هرکدام ترکیب و مشکلات ویژه خود را داشتند. اکثریت شورای اول را اصلاح‌طلبان تشکیل می‌دادند و بیشترین چالش این شوراها بر سر مسایل سیاسی بود.
ترکیب فعلی شوراها، بخصوص در تهران، از گروه‌های مختلف است و حامیان دولت هم در آن قوی هستند. با همه این‌ها تمایلی به دادن اختیارات کافی به این شوراها وجود ندارد. سعید مدنی میگوید تجربه‌ی کار جمعی مخصوصاً در مدیریت محلی تجربه‌ی محدود و کوتاه‌مدت است. شوراها در حالی تشکیل شده‌‌اند و از مردم محل و نمایندگانش در حالی خواسته شد که مدیریت امور محلی را به عهده گیرند که افراد منتخب کمترین آموزش لازم را ندیده بودند و در واقع در این زمینه کوتاهی‌های جدی صورت گرفت.
وی می‌افزاید: «در حالی که اگر همین جمعیت بزرگ منتخبین شوراهای شهر و روستا در معرض آموزش‌های جدی قرار می‌گرفتند، حتماً نتیجه‌ی کار بسیار بهتر از چیزی بود که شاهد آن بودیم. جدا ازاین‌ها باید این خصلت ایرانی را هم اضافه کنیم که تمایل و روحیات کار جمعی همان طور که گفتم محدود به دورهی زمان خاصی است و به همین دلیل هم از لحاظ ویژگی‌های خصلتی و فردی هم بعضاً مشکلاتی در کار جمعی پیش می‌آید که مانع از رشد آن می‌شود.»
او تاکید می‌کند: «اگر این اختیار و این آموزش‌های لازم متناسب با این اختیار و مسئولیت‌های متناسب با این اختیارات در اختیار شوراها قرار داده شود، به طور قطع ما مواجه می‌شویم با سطحی از آموزش ملی که براساس آن می‌توانیم کارکردن با یکدیگر را بیشتر بفهمیم و بیشتر تجربه کنیم و از این طریق یک نوع توانمندی ملی را بوجود آوریم که می‌تواند آثار خیلی مثبتی در روند توسعه داشته باشد. در واقع به این ترتیب یکی از پایه‌های توسعه که امکان مشارکت عمومی است، آن هم به شکل سازمانیافته و آن هم در عمیق‌ترین سطح‌اش، یعنی در سطحی که هم با برنامه‌ریزی درگیر است، هم با اجراء و هم با ارزشیابی، به این ترتیب می‌توانیم نتایج و دستاوردهای مفیدی را در سطح ملی انتظار داشته باشیم. به این معنا که در فرهنگ عمومی ایرانی بتدریج این تجربه و این تمایل به کار جمعی و خصلت‌های متناسب مورد نیاز با آن هم شکل می‌گیرد و رشد می‌کند.»
نیلوفر خسروی
تحریریه: بهمن مهرداد