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时政风云

谁在制定中国的外交政策?

瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)日前发布报告《中国外交政策中的新晋角色》,介绍中国外交政策制定的主体,以及包括解放军、经济界等对外交政策的影响。

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中国外交部发言人

谁在制定中国的外交政策?是外交部独揽大权吗?结论当然是否定的。拥有最终决策权的是中共中央政治局常委。那么,外交部所扮演的角色和重要性又有怎样的变化呢?

外交部

SIPRI与70余名来自中国党、政、军、商和公民社会各领域的代表进行了访谈,将得出的结论参考媒体、官方文件等多种信息来源,汇总成了这份报告。受访者中大部分人认为,过去10年,中国外交部的权力被削弱了。原因是,首先,中国不断扩张的国际角色、以及全球事务的日趋复杂,使得外交政策制定的主体不断扩大。中国外交部经常需要依赖于其它机构部门的专业知识,与此同时,外交部与其它部门又构成权力的竞争。此外,自1998年以来,外交部长在中共党内的地位不断下降。一位高级学者向SIPRI表示,他为杨洁篪感到遗憾,因为在出访时,杨的名字往往仅排在第五位或者第六位(位列胡锦涛、温家宝、王岐山、令计划、王沪宁、戴秉国之后)。

解放军

SIPRI的报告称,中国人民解放军在历史上以及如今仍继续在外交政策制定中扮演一定的角色。不过,随着数十年来以军队专业化和军队领导人退出政治决策过程为核心的机构改革,军方施展的空间大为缩小。1997年,中国海军司令员刘华清从中共中央政治局常委的位子上退下来之后,解放军在政治局常委中就不再有代表。

但与此同时,在有关军备控制和不扩散这些直接具有外交政策意义的问题上,解放军所具有的权威是不容置疑的。在其它与国防有关的外交政策事务,尤其是涉及到战略武器、领土争议以及与印度、日本、朝鲜、巴基斯坦、俄罗斯和美国有关的国土安全议题上,解放军仍然具有影响力。在台湾问题以及美国对台海关系的干预上,解放军更是坚定的强硬派。报告撰写人之一雅可布森指出,"外界对中国解放军知之甚少,以至于没有人能够确切地知道,解放军对外交政策的制定究竟拥有多大的影响力"。

经济界

报告还介绍了间接影响中国外交政策制定的官方和半官方机构。其中包括经济界、尤其是能源企业对外交政策的影响。2005年到2010年,胡锦涛的外事访问中一半以上是前往与中国三大石油公司(中国石油天然气集团、中国石化、中国海洋石油总公司)在油气资源上有合作的国家。不过,能源企业究竟是外交政策的参与者,还是被动执行者,在现实中出现了情况迥异的案例。中石油和中石化在苏丹的投资受到西方政府和国际人权组织的批评。2007年,中国国家发改委决定将苏丹从石油优先投资国名单中去除,但之后,这两家中国原油企业仍继续购买苏丹产业。"这一案例似乎显示,这些企业以商业利益为目标,并不考虑政府的外交政策。但另一方面,在另一些案例中,比如近期中国与中亚国家签署的一些协议,在商业上并不一定会带来丰厚的利润,但是这样做有利于中国的外交政策"- 雅可布森女士如是说。

研究机构

此外,一些官方或者大学的研究机构也对外交政策有一定的影响力。比如国务院发展研究中心、隶属于国家安全部的中国现代国际关系研究所、北京大学的多个国际关系研究所、隶属于上海市政府的上海国际问题研究所等。

雅可布森女士表示,这份报告的目的一方面是阐述中国外交政策制定上的变化,另一方面也让其它国家的政治决策者了解,在争取中国参与国际事务时,必须考虑到许多对外交政策制定有影响力的机构,并争取他们的参与。

为这份研究报告提供资金支持的是芬兰外交部和国防部。

作者:苗子

责编:凝炼