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时政风云

日本和韩国的严苛难民政策

与其它发达国家相比,日本和韩国每年接受的难民人数低于全球平均水平。日本在2013年只批准了6人的避难申请。严苛的避难政策和官僚主义是其中的主要因素。

(德国之声中文网)2013年,澳大利亚共收到24300份避难申请,数量排名全球第八。同期日本和韩国分别接获3300份和1600份避难申请。虽然这已创下日韩收到的避难申请纪录,但与其它工业化国家相比人数并不算多。以德国为例,2013年共收到10万9600份避难申请。

东亚国家倾向于采取严格的移民和难民政策,对联合国1951年批准的《难民地位公约》的解读也较为严苛。这些国家严格审核申请者是否需要庇护,因此获准避难的比例也相对较低。举例而言,自韩国1994年首次受理避难申请以来,获准避难的比例为12.4%(不包括脱北者),而联合国难民署公布的全球平均数字则为30%。

在发达国家中,日本接收难民的比例最低。2013年,在3777份申请中,日本法务省只批准向6人提供庇护,0.1%的核准率是16年来最低。其中151人则获得移民局的特别许可,基于人道理由可在日本拘留。

地缘关系非决定性因素

Südkorea Einkaufsstraße in Seoul Juli 2014

自韩国1994年首次受理避难申请以来,获准避难的比例为12.4%

在一般情况下,受政治迫害者会选择循陆路前往邻国。根据联合国和世界银行的数据,此一现象是世界共同趋势,10名难民中有9人在邻国或邻近地区避难。

但加州大学圣地亚哥分校的社会学家斯科伦特尼(John Skrentny)指出,从澳大利亚的情况看来,地缘关系并不是决定性因素。"日本、韩国和台湾肯定比澳大利亚更靠近许多冲突地区。澳洲只与新西兰接壤,但避难者还是来到这里。"

此外,日本法务省的数据显示,2013年赴日的避难申请者中多数来自土耳其(658人),其次分别为尼泊尔(544)和缅甸(380)。韩国的避难申请者则多来自巴基斯坦、斯里兰卡和尼泊尔。

经济考量胜于人权

东亚国家签署联合国难民公约的时间相对较晚。日本和韩国分别在1981年和1992年加入公约。伦敦大学亚非学院的日本政治学资深讲师苏拉克(Kristin Surak)认为,这些国家并不想面对避难问题,并且利用现有的法律机制逃避处理相关议题。

社会学家斯科伦特尼也持相同看法。他强调,东亚政府以国家利益和保护国内劳动市场为名,长久以来让经济增长凌驾于人权议题之上。

他指出,日本和韩国尽可能缩小安置低学历移民工人、规划其家人团聚以及安置难民和避难者的工作。"上述政府不认为这群人有任何价值。相反的,他们会增加财政支出。因此没有理由受理避难申请。而他们也确实这么做。"

不同于欧洲,亚洲并没有专门推动各国发展、提升和实施人权政策的地区机构。美国布鲁金斯学会的韩国研究主任穆恩(Katharine Moon)在接受德国之声采访时表示,当前的趋势是将重心置于内政上,维持国内稳定,改善国内福利,特别是包括韩国在内的许多亚洲国家,虽然富裕而且高度开发,但福利系统仍比不上西方国家。

穆恩还强调,在研究韩国移民政策的同时必须考虑朝鲜议题。她指出,许多可能前往韩国的潜在庇护申请者、脱逃者、难民或移民来自朝鲜。有鉴于此,韩国政府难以全面向各国避难者实施开放政策,否则在资金和物流上将应接不暇。

严格的法律和官僚主义

分析人士还指出,虽然没有任何一个上述国家明文规定限制难民人数,但各国的执法方式已经起到类似效果。例如,日本法务省移民厅经常以政治迫害证据不足为由拒绝避难申请。事实上,难民在国外一般难以获得遭受政治迫害等证据,因为内战而出逃者更无法收集申请材料。

穆恩表示,严重的官僚主义使避难申请者难以诉诸法律或行政程序。上述国家平均需要花费三年的时间重新审核难民资格,部分避难申请者因为缺乏身份文件,而且通常在申请难民期间不得工作,最终只能流落街头。

日本难民支援协会事务局局长石川还指出,庇护申请以及要求重新审核难民资格都是由法务省移民厅负责。"过程中缺乏独立、公正或透明度。比起保护难民,移民厅更在乎的是移民监管。"

多名专家认为,难民经常遭受歧视,而且在融入当地社会时面临严重困难。由于申请避难期间一般不被允许工作,申请者只能求助资源有限的政府机构或非盈利组织。穆恩说,在求助无门的情况下,一些人只能选择非法打工,进而加深外界对其的负面观感。

避难者遭遇的其它常见问题还包括被无理拘留,无法加入医保或接受教育,谋生方式有限。穆恩还强调,在对避难申请者的保护措施不足的情况下,部分人甚至会沦为性暴力或人口买卖的受害者。

韩国出台新法规

尽管如此,在国际社会的施压下,情况开始出现转变。韩国法务部在2013年设置了负责难民问题的部门,并出台《难民法》,允许难民申请者入境时就在机场等关口申请难民。自此之前,想要申请难民身份者必须持有临时入境许可,进入韩国后才能办理避难申请手续。

Protest gegen Abschiebung der Flüchtlinge aus Australien nach Kambodscha 26.09.2014

专家认为,日本和韩国基本上缺乏颁发避难许可的意愿

《难民法》还禁止有关单位在申请者获得最终避难裁决前将其遣返。申请难民地位6个月后,避难申请者就被允许在当地工作。新规定还提供难民基本生活、职业培训和融入教育等援助。

近年涌入的大量难民申请则在日本国内引发有关设立特别委员会的讨论。此外,穆恩指出,私人商业集团也开始对难民议题作出贡献,如连锁服装品牌"优衣库"(UNIQLO)的运营商Fast Retailing Co.为难民提供实习计划。

但专家们一致认为,尽管日韩正采取相关改善措施,两国基本上仍缺乏颁发避难许可的意愿。在改善难民权益的道路上,日本和韩国都还有很长的路要走。