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时政风云

夹缝中的联合国改革

联合国的改革难,难于上青天。在所有重大改革议题上,目前的分歧大于共识。不难预见,9月中旬的联合国峰会不会为改革带来突破。安理会的改制,更是雷声大雨点小。

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联合国纽约总部

千禧年峰会已经过去5年。包括联合国秘书长安南在内,改革联合国机构,使之能够发挥更大的作用,更效率化,更适应21世纪的要求,几乎是一项义不容辞的重任,无法推卸。联合国从成立至今,历史已走过60个年头。尊重历史,跟上时代的步伐,是联合国面临的重大挑战。

安南希望联合国的作用不仅局限于一纸声明,他要创立联合国的崭新结构,让联合国在恐怖主义袭击面前,切实有效地进行还击。不论是维护世界和平还是阻止民族屠杀,联合国都不能袖手旁观。安南秘书长的改革意图深受大多数会员国的赞同和支持。最晚在非洲卢旺达民族屠杀事件发生后,人们越来越感到联合国军事干预的非常必要。

不过,正是在卢旺达悲剧上,人们可以看到,改革的步伐是多么艰难。恰恰是非洲国家不愿让联合国获得更大的权力空间干预非洲事务。他们担心,一旦对联合国军队放行的话,意味着将非洲的大门全盘向所有外国军队敞开。离殖民时代还未久远的非洲国家,还不能忘记外国军队的铁蹄和枪炮,他们深知“保护”的含义。因为非洲的反对,联合国干预民族屠杀的愿望成了纸上谈兵。

另一项改革议题是为了维护世界和平和整体安全。为了消除威胁,进行防卫性干预战争应是一种不可或缺的手段。防卫性战争最典型的例子是伊拉克战争,因此支持者似乎也有口难辨。目前,进行这类战争的最后发言权保留在联合国安理会,这一点在美国看来,应该删除。不过,什么是“消除威胁”呢?这话说起来容易,但将它纳入国际法文本,还颇为困难,各方对此的争执还将继续下去,联合国的改革就此不了了之,也在意料之中。

以上两项虽然是联合国改革的两大难点,但各国间的最大争议却是集中在反恐辩论上。3年前的九一一恐怖袭击以及今年7月伦敦地铁悲剧,足以说明恐怖主义不是人们的臆造,恐怖主义是现实生活的一部分。只是,对“什么说恐怖主义”这一基本定义仍是众说纷纭,难以得出一致。这里,阿拉伯国家的看法不同于美国以及俄罗斯。恐怖主义同为自由而斗争的勇士,他们之间的区别究竟在哪里?为独立运动而杀死平民百姓算作恐怖分子么?可以想象,直到今年9月中旬各国首脑聚首纽约时,对以上问题的回答仍是莫衷一是。

反恐问题上,人们至少在一个侧面基本达成了共识,即恐怖主义的起源。恐怖主义是发展落后的产物,是贫困、压迫和歧视的结果。社会中产生的冲突得不到公正解决,也会为恐怖主义铺垫温床。因此,反恐斗争不能光靠武器和战争,铲除社会不公和民族歧视和压迫也必须融入打击恐怖主义的方针政策中。安南看到了这一点,因此在他的反恐计划中,包括行动和预防两大项,即采取具体反恐行动以及同饥饿同不公正展开斗争。

安南的联合国改革方案中还有一项计划,即创立一个建设和平委员会,旨在减轻安理会的负担,由这个委员会全权处理和协调战争过后危机地区的各类工作。没有人怀疑这个主意的正确,只是哪些国家将成为这个委员会中的成员,他们由谁来决定, 它的监控有谁来领导,它将直属安理会还是全体大会,这些问题还没有答案。但这些问题很是关键,因为这个新建委员会就会掌管很大的财权。等以上问题澄清之后,才有望让这个委员会接管工作,但,那是什么时候呢?

联合国的意向声明从未短缺过,只是声明本身不能解决问题。今天,再多的意向,再多的声明都无法掩盖联合国内部存在的巨大矛盾和意见分歧。即便是裁军议题,当年冷战时期仿佛还能达成个统一见解,现在反倒更困难了,现在有关裁军的争议比当年大的多。这方面反省的责任应在美国,美国不愿遵守当年许下的承诺。象美国这样开了头之后,可以想象,还有谁愿意主动作出哪怕是微小让步?

美国向联合国呈上的改革提案,把原先安南的删减得面目全非,只剩下数页。沸沸扬扬的安理会改制,曾被看作是联合国改革推出的旗舰,更是早期夭折,无声自灭,连讨论都推迟了。那么,联合国改革,人们到底指望什么呢?

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