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时事评论

专访:中国城市化的核心挑战

经济合作与发展组织首次为非会员国家撰写评估报告,集中关注中国的城市化进程。报告作者指出,中国的城市化急需新的发展模式。

China Geisterstadt Rushan city 01/2014

中国城市化的负面现象就是催生了许多无人居住的“鬼城”

德国之声中文网:您是经济合作组织最新推出的"2015中国城市化政策评论"的作者之一,在您看来,如今中国在推行城镇化的过程中,所面临的主要挑战是什么?

汤普森(William Tompson):挑战的数量是巨大的,但从核心来说,人们需要理解的事情是,中国正在迈向另一种经济增长模式。这对城市化政策的意义重大。到目前为止,在过去几十年的实践里,中国的经济增长和城市化基本是被四种因素驱动,这就是:非常廉价的劳动力、非常廉价的土地,坦白的说,还有严重低估为损害环境所应付出的代价。此外,还有非常强有力的出口需求。

而现在,中国正转向一种新的,更多依赖国内消费、高效利用资源、更加关注保护环境的经济发展模式。在我们看来,这些政策是完全正确的。因为我刚才提到的四个因素不能够成为未来几十年中国经济发展的基础。

从人口结构上来说。受独生子女政策、人口发展缓慢以及老龄化加速的影响,中国即将告别廉价劳动力的时代。中国各大城市中的廉价土地已经消失不见,造成了很大程度上的市场扭曲。能够用于简单扩展城市空间的廉价土地越来越少。城市化对环境产生的影响非常明显。比如说北京,对于那里的居民来说,空气质量是一个很棘手的问题。

当然,那种以出口为主要动力的发展模式无法支撑这一世界上最大的经济体。如果你是一个相对比较小的国家,可以一味的依赖出口需求的增加,通过不断提高出口产品的市场份额来追求无尽的经济增长。但现在中国是世界第二大经济体,也许是第一大经济体,这要看你相信谁提供的统计数据。所以,它需要一个新的增长模式。这一模式对城市化进程意义非凡。

在您的评估报告中,您们强调,中国为了面对上述挑战,需要一个全新的城市化模式,您能不能概括性的描述一下,这一新的模式应该是什么样的?

他们首先必须要克服的是劳工市场的二元体制。融合那些有城市户口的劳工和新来到城市的农村户口持有者。这样做的首要原因是为了公平。因为这直接影响到他们是否能享受教育、社会和养老等方面的福利。我们的研究报告表明,这种类分劳工市场的做法从经济上来说也是不高效的。这不仅影响了公平,对经济发展也没有好处。会降低劳动力升级的机会。为下一代劳工提高生产效率设下限制。它会压制城市中的消费。所以,我们真的非常希望看到一个更加统一,更加融合的劳工市场。

和这个有关的第二个问题就是克服房地产市场的扭曲。因为这种扭曲也是由对城乡地区的分化,以及赋予不同地区行政部门不同的职权所造成的。

我们强调的第三步是更好进行城市规划。让中国的城市更高效,更适合居住,让环境能够更加可持续性的发展。为了做到这些,就不得不关注目前中国治理城市的方式。具体来说,一些地方上的融资体制必须得以改革。取消地方政府土地政策上的一些不正当的利益诱惑。而且,更重要的是,让中国的诸多城市在组成大都市地带的时候能够联合起来相互协作,而不是相互竞争。

在一定的程度上,城市之间有所竞争可以是健康的。但在其他方面,比如说交通系统、土地使用和保护环境方面,在那些不同城市相互融合,形成更大都市地带的地区,它们必须协同合作来解决这些问题。而目前,城市之间相互竞争的利益诱惑很大。大多数地区促进合作的机制还都相对较弱。所以这是四个方面的事情,与人、土地、城市和治理有关。

FLASH-GALERIE Cities Unknown. Chinas unbekannte Millionenstädte.

中国有许多不知名的人口达千万的城市

在创造新的城市化模式方面,中国有没有可以借鉴的对象?

这挺难的。因为世界上没有什么国家有户口制度。回顾历史,我们确实可以看到一些农业居民身份地位不同,所获待遇也有所不同的国家。在这些国家最初的发展阶段中,历史经验告诉我们,这种类分城乡人口的做法确实会增加城市化的成本。所以,我们今天在中国看到的现象并不令人惊讶,这与区分对待乡村人口的社会地位有关。

在与其它国家对比的过程中,我能提及的第二点其实是对中国政府有利的。这就是虽然户口改革实行起来很难,仍然是中国城市化中的一个问题。但我们不应该夸大问题。在联合国最近公布的一份调查中,中国是世界上10个正在推行政策,促进乡村人口进入城市的国家之一。与此相对照的是,世界上有大约120个国家,我记不清具体数字了,至少是超过100个国家正在推行限制乡村人口进入城市的政策。只有少数国家的政策是中性的。我认为很有必要提及这点。户口是个问题,因为它是过去的政策遗留下来的。但在到目前为止的相当一段时间里,中国政府的大部分政策都是在鼓励城市化,把它看作让中国得以发展的重要组成部分。我认为这是必须要明确指出的。

这份关于中国城市化的报告据称是经合组织第一次针对非会员国家撰写的此类报告。中国国家发改委是这份报告的委托方。那报告完成后,发改委对它的看法如何?

中国国家发改委对这份报告的反映全面积极。我不认为他们会采纳我们的每一个建议。他们也不用这样做。我们是在自己对中国的认识基础上做出的分析和对比。但我们当然希望每一个和我们合作的国家都会评估我们所撰写的报告,来判断哪些内容是对他们有帮助的。

而且,我可以说,我们的印象是……当然我强调这只是我们的印象。我们的看法和中国发改委的看法在很大程度上都能达成一致。但中国的其它机构经常提出反对意见。中国政府不是铁板一块,不是说每个人对城市化管理的意见都一样。在土地政策改革等相关问题上,讨论依然激烈。所以,我们不期待政府会立即采纳我们的建议。我们的评估更多的是对土地改革、户口改革相关的讨论所做出的一种贡献。

汤普森(William Tompson)是经济合作与发展组织(OECD)公共治理和国土开发部区域发展政策处的高级顾问。