德國聯邦制改革終於失敗

初來德國的人會奇怪，為什麼慕尼黑、漢堡、柏林、科隆等各大城市警察的肩章標誌不同，為什麼德國政府沒有文化部，而僅有一名文化專員，為什麼德國各地中小學教學內容和放假時間均有出入——要回答這些問題必須從德國聯邦制的國體談起。世界上很多國家，例如美國、瑞士、加拿大，採取的都是這種以聯邦州為基礎的國家組織形式。這些國家的憲法就國家，也就是聯邦，與各州的權力劃分作出了明確的規定。

聯邦制的長處是在保持對內多樣性的同時一致對外。德國憲法規定聯邦負責國家的國防和外交等事務，而文化則是個各州的事務，這就是各州大中小學放假時間和教學內容有差異的原因。另外，警察事務也是由各個州負責，但在進入德國的各個邊境口岸執勤的則是聯邦邊防保衛警察，他們由國家統一管理。

德國的聯邦制目前受到前所未有的挑戰，完善的民主制度帶來的弊端是做政治決策時動作遲緩。決策過程中，國家和地方都希望獲得更多的發言權。這就導致了國家與各州之間的權力鬥爭。德國圖賓根大學法學系教授，聯邦制問題專家認為，德國國家機構已經過分臃腫，改革是不可避免的。他認為，國家和各州在立法領域、財政領域的權限連接得十分緊密。在立法時經常既需要聯邦機構的通過，也需要聯邦州機構的參與。這就導致在過去的時間內分工責任不明，什麼決定也做不了。

此外，在過去的50年中，有很多原來是州負責的事務，逐漸被聯邦所接管，產生了中央集權的勢頭。他認為，解決這一問題的最好辦法是，一個聯邦制的國家將其權限下放給州。這樣聯邦州在決定時，可以貼近群眾，尊重居民的意願，這樣的決定才更務實。

為了務實地解決問題，德國政府於去年成立了「聯邦制度委員會」，分別由社民黨主席明特菲林和巴伐利亞州長施托伊貝爾擔任主席。委員會成員聯邦和州各佔一半。在設立委員會時考慮到四種力量之間的平衡：即聯邦—州、政府—反對黨、大州—小州、東部—西部。委員會原定於本周五就聯邦和州的關係作出決議，並提交給聯邦議院和參議院表決。如果獲得三分之二多數通過，將相應地修改德國憲法《基本法》。

但是，這一個德國歷史上史無前例的調整國體的改革設想在經過多方努力後還是最終夭折了。代表聯邦利益的明特菲林說：

「施托伊貝爾州長和我沒有能夠就向委員會提交的建議達成共識。這意味著我們將開誠布公地向委員會承認，我們提不出建議，而且我估計，此次委員會不會提出具體的建議。「」問題出在教育領域。各聯邦州希望國家完全不介入高校政策。這一立場是我，也是我們不能接受的。」

明特菲林同時表示，雖然經過委員會一年的努力沒有能夠取得共識，但是這一歷史性的談判還是有一定的積極意義。他說：

「如果要找整個談判的積極因素的話，我認為，我們今天沒有能夠做出決定會在德國國內掀起熱烈的討論。我們將繼續討論這一問題。明年一月我們將向聯邦議院和聯邦眾議院提交一份報告，其中包括具體的建議，並報告此次談判失敗的原因，然後評價會產生什麼樣的政治後果。」

相反，代表各聯邦州利益的施托伊貝爾指責聯邦和執政的社民黨沒有合作的誠意。他說：

「我對此深表遺憾。聯邦制度委員會的最終目的是分開聯邦與各州之間的權力。失敗主要是社民黨的原因。」

教育事務規誰管？

導致本次談判最終失敗的原因是高等教育領域。由於德國文化事務屬於各州管轄的職權，但是聯邦為了提高德國大中小學在國際上的競爭力，希望能夠對所有德國的大學教育作出統一的規定。這卻是聯邦州不能接受的。德國黑森州州長，基民盟年輕一代骨幹科赫表示：

「我認識很多人，他們不願意將教育領域的權限交給紅綠政府。而且我想，即使以後聯盟黨和自民黨執政了，也會有很多人不同意交出這些權限。這樣做會摧毀德國整個聯邦制的國體，因此我們不同意這樣的做法。」

除了在教育領域的分歧之外，對國家和州的立法程序、公務員待遇、環保法律以及歐洲政策問題上，此次談判或多或少取得了一致。更重要的是在國家安全問題上，各州更多地向國家靠攏。鑑於世界各國恐怖襲擊事件頻繁發生，而負責德國安全的又是各個州的憲法保護和情報機關，各州同意在反恐以及發生災難性事件後，在應急處理問題上，擴大由國家負責的聯邦刑事調查局的權限。

事實上，此次聯邦制改革的失敗對德國公眾的影響遠遠超過了政界的預計。德國正處在經濟發展低迷時期，很多政治、經濟、社會的改革迫在眉睫，已經開始關於改革的談判卻又屢次失敗。德國獨立研究機構，貝塔斯曼基金會的希克博士認為：

「這要從兩方面看，一方面德國公眾會對德國改革能力提出質疑，然後會提出重新改革以及修改憲法的要求。從政治上看，目前談判已經取得的共識將會通過別的方式得到貫徹。」

德國聯邦制的傳統

德國的全稱「德意志聯邦共和國」的國名就已表明了它的聯邦制結構。德國在統一之後一共有16個聯邦州。聯邦州不是省份，而是本身就具有國家權力的政體。各州都有自己的州憲法以及獨立的司法、行政、立法機構。

聯邦制在德國具有悠久的歷史，只有在1933－1945年希特勒時期的納粹德國是一個中央集權的國家。早在1815年對拿破侖戰爭勝利後成立的德意志邦聯時期，各個相互獨立諸侯國分別向位於美茵河畔法蘭克福的德意志聯邦議會派遣代表。在1871年成立的俾斯麥帝國和之後的魏瑪共和國時期，聯邦制的雛形得到繼續發展，直到1949年佔領軍明確將聯邦制寫進聯邦德國憲法。當時的考慮是讓有德意志傳統的其他地區在普魯士帝國徹底分裂後仍然能夠加入聯邦德國的版圖。現在，兩德統一已經過去了15年，德國國內兩級政權之間的權力糾紛沒有能夠解決，不免讓人覺得遺憾。德國總統克勒表示，此次談判的失敗並不是德國政壇的輝煌手筆。德國人心中的一個大問號是：今後怎麼辦？

在談判失敗後的第二天，名特菲林和施托伊貝爾在共同的記者會上表示，明年上半年，各方將就教育領域改革的問題共同提出一個改革方案，然後再一次啟動關於聯邦制改革的談判。德國研究所的所長魏納克認為，這一改革還需要很長的時間。

「到2006年上半年肯定是完成不了了。但不論什麼時候做成這件事情都不算晚。我希望各方能夠找到過渡時期的解決辦法，例如向大學提供更多的科研經費。我認為這可能是種方案。」