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Europa

Zwei Jahre Europäischer Auswärtiger Dienst

Europa hat einen eigenen diplomatischen Dienst, aber die EU spricht außenpolitisch nur selten mit einer Stimme. Außerdem ist der EAD mangelhaft organisiert. Nun soll er reformiert werden.

Vor gut zwei Jahren hat der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) seine Arbeit aufgenommen. Mittlerweile unterhält er in 140 Staaten Büros, sogenannte "Delegationen", mit insgesamt rund 2000 Diplomaten; hinzu kommen weitere 1500 EAD-Bedienstete in der Brüsseler Zentrale. Das sind auf den ersten Blick eindrucksvolle Zahlen, und doch ist die Unzufriedenheit mit dem Dienst weit verbreitet.

Die Kritik konzentrierte sich von Anfang an auf die Chefin Catherine Ashton, eine britische Labour-Politikerin. Sie übernahm das Amt der "Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik", ohne über nennenswerte Erfahrungen in der Außenpolitik oder in der Führung einer großen Behörde zu verfügen. Ashton galt in Brüssel bald als Fehlbesetzung.

Dabei nannten selbst Ashtons Kritiker ihren Job eine "mission impossible", eine nicht zu bewältigende Aufgabe: Der Aufbau des EAD wurde von erbitterten Machtkämpfen mit und innerhalb der EU-Kommission begleitet; gleichzeitig stand ein gewaltiges außenpolitisches Arbeitspensum an. Beim Außenministertreffen in Dublin blickte Lady Ashton auf ihre ersten Jahre an der EAD-Spitze zurück: "Ein Flugzeug ohne Flügel fliegen, gleichzeitig fliegen und die Tragflächen bauen. Nun, da wir das Flugzeug haben, müssen wir auch sicherstellen, dass es tatsächlich fliegen kann."

Prüfung des EAD auf Herz und Nieren

Die EU-Außenbeauftragte Catherine Ashton (Foto: afp)

Die EU-Außenbeauftragte Catherine Ashton

Michael Georg Link, Staatsminister im deutschen Auswärtigen Amt, verteidigt Catherine Ashton: "Sie macht die Arbeit in einer extrem schwierigen Aufbauphase sehr gut." In Dublin hat Link mit seinen Kollegen gleichwohl über eine tiefgreifende Reform des Dienstes beraten. Bis Mitte des Jahres - darauf hat sich die EU verständigt - soll der EAD auf Herz und Nieren geprüft werden. Bei dieser Generalrevision sollen auch Reformvorschläge auf den Tisch. Bevor die EU angemessen auf außenpolitische Krisen reagieren kann, müssen die Europäer erst einmal die Dauerkrise ihres Auswärtigen Dienstes lösen.

Die EAD-Reform zeichnet sich erst in Konturen ab. 14 EU-Länder haben ein Positionspapier - in der EU-Sprache ein "non-paper" - vorgelegt, um den Auswärtigen Dienst endlich zu einem "unverzichtbaren Instrument" zu machen. Großbritannien und Frankreich haben dieses Papier nicht unterzeichnet; die beiden Länder pochen als ständige Mitglieder im Weltsicherheitsrat auf eine souveräne Außenpolitik. Das zeigt sich gerade erst wieder in der EU-internen Debatte um die mögliche Bewaffnung der syrischen Aufständischen: Paris und London machen ihr eigenes Ding.

Diese Haltung hat Folgen, nicht nur während der großen Krisen, wie denen um Libyen, Mali oder Syrien. In einem Reformpapier aus dem Büro von Lady Ashton wird die Frage aufgeworfen: "Wie können die diplomatischen Dienste der Mitgliedsstaaten ihre Berichte und Analysen stärker dem EAD zur Verfügung stellen?" Brüsseler Mitarbeiter des Auswärtigen Dienstes klagen hinter vorgehaltener Hand, dass das Foreign Office in London und das Quai d'Orsay in Paris die EU-Diplomatie nur äußerst spärlich mit Informationen versorgen. Um den Brüsseler Dienst gegenüber den Hauptstädten zu stärken, sollen aller Voraussicht nach mehrere politische Stellvertreter der EAD-Spitze ernannt werden.

Nachbarschaftspolitik in den EAD integrieren?

Die Flaggen der Mitgliedsländer der Europäischen Union (Foto: dpa)

Flaggen vor dem Europäischen Parlament

Die Reformer schlagen außerdem vor, die so genannte Nachbarschaftspolitik in den EAD zu integrieren. Noch sind die Beziehungen der EU zu ihren unmittelbaren Nachbarn in Osteuropa und in Nordafrika bei einem eigenen EU-Kommissar angesiedelt. Es gibt aber auch Überlegungen, alle Resorts, die mit dem Auswärtigen zu tun haben, künftig im EAD anzusiedeln: Entwicklungspolitik, Außenhandel, Nachbarschaft. Der österreichische Außenminister Michael Spindelegger denkt in diese Richtung und meinte in Dublin: "Es muss klargestellt werden, dass die Hohe Vertreterin die Guidelines vorgibt."

Vor allem kleinere EU-Mitgliedsländer wünschen sich, dass der EAD einen supranationalen Konsulardienst aufbaut. EU-Bürger, die im Ausland Hilfe brauchen - einen Pass etwa, einen Rechtsbeistand oder ein Rückflugticket - könnten dort Hilfe bekommen, ganz gleich, aus welchem EU-Staat sie kommen.

Vertreter von Nicht-Regierungsorganisationen in Brüssel erzählen mitunter haarsträubende Geschichten, wenn sie mit dem EAD über gemeinsame Projekte verhandeln: Doppelstrukturen und Doppelarbeit überall, eine interne Abstimmung zwischen den EU-Amtsstuben fehlt oft völlig. Schon jetzt zeichnet sich ab, dass ein großer Teil der EAD-Reform auf eine Neuaufstellung der Bürokratie hinausläuft, auf besseren Personaleinsatz und eine klarere Aufteilung von Verantwortung und Zuständigkeit. Sicher ist, dass Lady Catherine Ashton diese Reformen nicht mehr umsetzen wird. Die 57-Jährige hat bereits angekündigt, dass sie sich im Sommer 2014 aus der europäischen Politik zurückziehen will.