Maastricht: Papier ist geduldig
7. Februar 2017
Die wichtigsten zwei dieser Kriterien betreffen die Haushaltsdisziplin: Die Neuverschuldung eines Landes darf nicht drei Prozent der Wirtschaftsleistung übersteigen; und die Gesamtschulden dürfen nicht mehr als 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen. Darauf hat vor allem Deutschland gepocht. Obwohl die Idee mit den drei Prozent ursprünglich von einem jungen Franzosen stammt.
Guy Abeille war ein rangniedriger Mitarbeiter im Finanzministerium in Paris, als er 1982 einen Auftrag bekam, sich für den Präsidenten eine einfache Regel zur Begrenzung der Haushaltsdefizite auszudenken, die nach volkswirtschaftlicher Kompetenz klingen soll. Damals drohten die Staatsschulden durch das sozialistische Experiment des ein Jahr zuvor zum Präsidenten gewählten Francois Mitterand aus dem Ruder zu laufen.
Genau genommen betrug damals die Neuverschuldung 2,6 Prozent der französischen Wirtschaftsleistung. Guy Abeille dachte: Ein Prozent Obergrenze für die Budgetdefizite wäre unrealistisch; auch zwei Prozent hätte die Regierung unter Druck gesetzt. Also dann drei Prozent. So einfach und willkürlich wurde diese Zauberformel geboren, die später bei den Verhandlungen um den Maastrichter Vertrag als ein wichtiges Kriterium für den Beitritt zur Währungsunion aufgenommen wurde.
Ökonomische Legitimation für willkürliche Formeln
Auch die 60-Prozent-Marke für die Gesamtverschuldung sei willkürlicher Natur, sagt Oliver Sievering von der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen in Ludwigsburg. Denn Anfang der 1990er-Jahre lag die Verschuldung vieler Länder bei rund 60 Prozent des BIP. Aus den zwei Zahlen hat man sogar eine runde ökonomische Geschichte gemacht: "Wenn die Wirtschaft nominal um fünf Prozent wächst, dann darf die Neuverschuldung um drei Prozent steigen. Drei Fünftel sind 60 Prozent", erklärt Sievering im Interview mit der Deutschen Welle.
Schnell wurde deutlich, dass ein jährliches Wachstum von fünf Prozent eher utopisch war. Ebenso die Zielmarke von 60 Prozent für Länder wie Belgien, Italien und Griechenland. Da begnügte man sich damit, dass sich die Schuldensituation insgesamt in eine positive Richtung entwickelte und konzentrierte sich auf das Drei-Prozent-Kriterium. Bis auf Griechenland wiesen alle Euro-Anwärter im Konvergenzbericht des Europäischen Währungsinstituts von 1998 ein Haushaltsdefizit von unter drei Prozent des BIP aus.
Einige griffen dafür in die Trickkiste, einschließlich Deutschland. So verkaufte die Bundesregierung Aktien der Deutschen Telekom und der Deutschen Post an die staatseigene Bank KfW, um den Schuldenstand zu verringern. Italien führte gar kurzerhand eine Europa-Steuer ein, um sie nach der Euro-Einführung wieder größtenteils den Bürgern zurückzuzahlen.
Kein gutes Vorbild
Die zwei Maastrichter Kriterien sollten auch nach dem Eintritt in den Euroclub eingehalten werden, damit die Gemeinschaftswährung auf eine solide Basis gestellt wird. Darauf hat insbesondere die Bundesregierung bestanden. Doch ausgerechnet Deutschland überschritt 2002 zusammen mit Frankreich die Defizitgrenze. Gemeinsam schafften es die zwei Euro-Schwergewichte, die Milliardenstrafe zu verhindern und die strengen Regeln aufzuweichen. "Das war ganz schädlich für die Haushaltsdisziplin im ganzen Euroraum, weil viele andere Länder gesagt haben: Wenn sich Deutschland und Frankreich nicht so sehr an die Kriterien halten, warum sollen wir uns daran halten?", sagt Oliver Sievering.
Auf dem Höhepunkt der Finanzkrise haben fast alle Länder die Zielmarke gerissen. Nun haben zwar die meisten Eurostaaten das Haushaltsdefizit wieder im Griff, doch was die Gesamtschulden anbetrifft, unterschritten im Jahr 2015 nur die drei baltischen Staaten, Tschechien, Slowakei und Luxemburg die Grenze von 60 Prozent. Deutschland hielt zwar auch 2016 wieder die Schwarze Null, liegt aber mit einer Schuldenquote von rund 70 Prozent des BIP immer noch deutlich über der erlaubten Grenze.
Obwohl die Maastrichter Kriterien über 200mal verletzt wurden, wurde kein einziges Mal eine Strafe verhängt. "Keiner möchte den anderen zu einer Geldbuße verdonnern, weil er genau weiß, in ein paar Jahren könnte ich selber in eine solche Situation kommen und wäre dann froh, wenn ich auch mit Nachsicht behandelt werde", sagt Sievering. Mit anderen Worten: Potentielle Täter richten über aktuelle Täter.
Auch wenn Papier geduldig ist und der Strafmechanismus nicht wirklich funktioniert, hält der Ökonom die Regeln für unverzichtbar. Allein dadurch, dass darüber gewacht und geredet wird, wird eine disziplinierende Wirkung entfaltet.